La cultura organizacional y la política exterior de los 90 (página 2)

Ubicación del enfoque de régimen
político en la literatura
casuística

Existe un grupo de
experiencias concretas que han sido objeto de la
preocupación académica y en las que, a nuestro
modesto entender, ha sido utilizada de algún modo la
aproximación teórica del tipo de régimen:
Argentina, Brasil, Chile,
Uruguay,
España
e Irán.

El caso chileno

El trabajo de
Heraldo Muñoz examina las relaciones exteriores del
gobierno militar
chileno desde septiembre de 1973 hasta 1984 . Este autor sostiene
que es difícil concebir que un cambio
fundamental en el régimen político interno no
repercuta en la política exterior y
que la alteración de las propiedades del régimen
político democrático en Chile produjo cambios en
dimensiones de la política exterior chilena tales como los
objetivos,
intereses y estrategias; el
proceso de
elaboración de la política exterior y el estilo
diplomático.

La tesis central
de la obra de Muñoz es que el gobierno militar chileno,
luego de transcurridos doce años desde su inicio,
efectivamente se hallaba en una situación de aislamiento
político y que ésta situación fue el
resultado directo del establecimiento de:

• Un proyecto
  político interno autoritario caracterizado por una
  severa restricción de la participación política y los
  derechos
  humanos;
• La configuración de un estilo de diplomacia
  pretoriano-ideológico en contraste con uno
  civil-pragmático que tradicionalmente predominó
  en Chile;
• La prosecución de una política exterior
  marcadamente anticomunista en un contexto mundial distinto al
  esquema bipolar de la guerra
  fría; y
• La condición de dependencia
  transnacional.

El caso español

En 1994, Pere Vilanova realizó un estudio de la
política exterior española básicamente desde
la descripción de su producción en y desde el sistema
político. Vilanova analiza el caso español
entre 1975 y 1992 desde la perspectiva de la elaboración
de la política exterior dentro de los procedimientos
formales y legales del sistema
parlamentario.

Al mismo tiempo,
muestra
cómo, en dicho sistema parlamentario, se produjo un alto
grado de disfunciones o brechas entre la acepción formal
del término y el funcionamiento material del aparato
estatal en materia de
formulación de política exterior. El autor
español subraya también la diferencia que
existía entre la descripción formal del Estado y su
instrumental de política exterior y la práctica
compleja de las competencias de
los diversos órganos estatales que participaban en la
acción
exterior del sistema político. Estos, al actuar por su
cuenta o de modo más o menos coordinado, hicieron que las
relaciones exteriores españolas se
fragmentaran.

Finalmente, destaca algunas conclusiones relevantes a
nuestro análisis: En primer lugar, que la vigencia
del sistema democrático es consustancial al mantenimiento
del ciclo formal de planificación, aprobación,
ejecución y control de la
política exterior, así como de cualquier otra
actividad gubernamental. En segundo lugar, que es el Parlamento
donde aparece más claramente la brecha entre ciclo formal
y el proceso material de la política exterior, en
particular debido a la lógica
impuesta por la "disciplina de
bloque" de apoyo de la mayoría parlamentaria a la
acción del Gobierno, lo cual reduce a simples
posibilidades formales, las funciones de
control, de orientación, de inspección y de
sanción. En tercer lugar, que la transposición
entre ciclo formal y proceso de toma de
decisiones efectivo (material) tiende a favorecer
visiblemente al Ejecutivo dentro de una dinámica de creciente presidencialismo
empírico.

El caso iraní

En una línea similar, Luciano Zaccara, en un
trabajo sobre la política exterior iraní durante
los períodos monárquico y republicano
islámico, encuentra que, pese a que el pragmatismo de
los líderes iraníes fue una constante en la
acción exterior de dicho país, tanto los Sha de la
dinastía Pahlevi como los Ayatollahs Khomeini, Jamenei y
Rafsanjani, lograron adaptar sus principios
ideológicos a las necesidades internas y externas de
Irán y, por ende, la política exterior de dicho
país tuvo el sello personal de cada
uno de tales personajes claves. Así, subraya Zaccara, "el
enfrentamiento ideológico con líderes de otras
naciones como Nasser, Hussein etc., hizo que en muchos casos las
relaciones con estos países fueran vistas como un
enfrentamiento personal entre los diferentes líderes
iraníes y los de países vecinos. La
personificación de la política exterior
llevó en varios casos a enfrentamientos militares, y como
tal, la guerra 80-88,
si bien no comenzó de esta manera, sí fue tomada
por Khomeini como un enfrentamiento entre él y su ideología contra Hussein y su nacionalismo
árabe".

El caso argentino

Ezequiel Reficco , en un trabajo sobre el caso de
Argentina entre 1983 y 1995, se concentra en el análisis
de las relaciones Estado-Sociedad y
plantea que el estado de
la opinión
pública fue funcional a la nueva política
exterior menemista y que hay elementos para pensar que no se
trató de un fenómeno coyuntural sino que
marcó una tendencia. Esto lleva a Reficco a afirmar
inclusive que el cambio en las percepciones y valores
alcanzó una profundidad suficiente como para modificar
aspectos significativos de la cultura
política argentina y alterar las bases del consenso social
sobre el que se construía la política exterior,
tanto en el ámbito de la opinión pública
como de la dirigencia política. En suma, Reffico subraya
que "la cultura política constituyó un
condicionante mayúsculo de la inserción externa de
la democracia
argentina" y que "difícilmente Menem hubiese
podido implementar su política exterior", al igual que
Alfonsín. Ambos, señala Reffico, hubiesen
encontrado enormes obstáculos y resistencias
internas y externas para implementar sus proyectos
originales de política exterior.

El caso peruano: la década de los
90.

En general, la literatura producida sobre el
Perú, con pocas excepciones, tiende a mantener el modelo
tradicional del "actor racional unitario" y privilegiar la
perspectiva del escenario de recepción de la
política exterior, esto es, el del contexto dentro del
cual se desarrolla la acción externa y del sistema
internacional, antes que la perspectiva de la descripción
y estudio de su producción, de las características
de los agentes que participan en el proceso de elaboración
de esa política, de las variables que
intervienen en éste y de la naturaleza del
sistema político.

En los párrafos siguientes, haremos, en orden
cronológico, una breve reseña de lo publicado a
través de diversos medios sobre
el caso que nos interesa: el de la política exterior del
régimen fujimorista.

El libro de
Juan Mariátegui publicado en octubre de 1993
reúne en orden cronológico sus discursos,
intervenciones y artículos de análisis en radio, televisión, diarios y revistas sobre el
golpe cívico-militar y
sus efectos en la política exterior peruana.
Mariátegui observa que, a partir del 5 de abril de 1992,
el modelo político y económico peruano se
empezó a aproximar al modelo del Sudeste asiático,
en tanto implicaba neoliberalismo
en lo económico y autoritarismo en lo político.
Mariátegui enfatiza también las peculiaridades de
la participación del presidente Alberto Fujimori en las
visitas oficiales y foros internacionales.

En estas actividades oficiales, observa el autor, el hoy
ex Presidente buscaba casi exclusivamente justificar que, desde
el 5 de abril, había comenzado una nueva era de democracia
en el Perú, soslayaba los temas de interés
para las Naciones Unidas
y, con el objeto de conseguir que sus declaraciones fueran
publicadas por la prensa
internacional y dar la impresión de que era aceptado en el
ámbito internacional y congraciarse con el sector
empresarial, aprovechaba estos espacios para hablar de asuntos
internos y dar primicias que nadie conocía en el
Perú. En otra publicación sobre el manejo
diplomático del diferendo fronterizo Perú-Ecuador entre
1994 y1997 , Mariátegui critica el excesivo protagonismo
del entonces presidente Fujimori que hizo que Ecuador ganara la
"guerra de la información". Asimismo, observa una
tendencia hacia la "no-profesionalización" de la política
exterior que se tradujo en el hecho de que, después del
Embajador Luis Marchand, los Cancilleres posteriores fueran un
cooperativista, un marino, un abogado y un empresario.

En 1997, Eduardo Llosa Larraburre , a partir de
un enfoque jurídico, concluyó una exhaustiva
investigación sobre el tema "El
fortalecimiento del Servicio
Diplomático y la formación profesional del
diplomático peruano". En ella efectúa una
reconstrucción histórica y análisis de la
evolución normativa del Ministerio de
Relaciones Exteriores, del Servicio Diplomático, de la
Academia Diplomática del Perú (ADP) y del
desaparecido Instituto Peruano de Relaciones
Internacionales (IPRI). El objetivo del
autor es realizar un diagnóstico de la realidad
institucional.

Eduardo Llosa estima que la práctica ha
demostrado que una de las razones principales para que lo
anterior sucediera fue la carencia de una "imagen-objetivo"
institucional, hecho que ocasionó marchas, contramarchas y
"disposiciones que han quedado en letra muerta". Al final de la
investigación, llega a una serie de conclusiones que
contienen una toma de posiciones respecto a asuntos como la
estructura
orgánica, los mecanismos de coordinación, la cultura
institucional y la política de recursos
humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores al igual que
la formación y perfil del aspirante y del funcionario del
Servicio Diplomático.

Lawrence Clayton, desde una perspectiva
histórica, estudia el desarrollo de
las relaciones bilaterales Perú-Estados Unidos
desde 1800 hasta 1995. El capítulo IX de su libro analiza
lo que él denomina "Época contemporánea", en
particular los aspectos más importantes de dichas
relaciones: deuda externa,
drogas,
Sendero Luminoso y el papel de Alberto Fujimori. Su
análisis, si bien va un poco más allá del
estudio de los imperativos exclusivamente contextuales, se centra
fundamentalmente en la perspectiva del escenario de
recepción de la política exterior.

Ronald Bruce St John , con referencia al
período que nos interesa, 1990-1999, Bruce desarrolla un
recuento cronológico de los hechos sobre la base de tres
temas: relaciones con los Estados Unidos, desarrollo y
cooperación regional y acuerdo Perú-Ecuador. El
primer tema, a su vez, se subdivide en cinco subtemas que
corresponden a los cinco aspectos principales de la agenda
exterior de Washington para el Perú: drogas, democracia y
derechos humanos,
desarrollo
económico, deuda y defensa . En ellos, examina las
coyunturas más importantes, teniendo como nivel de
análisis el contexto y el sistema internacional, en
particular, las relaciones bilaterales de nuestro país con
Estados Unidos, así como con los países
limítrofes y otros importantes del escenario
mundial.

El estudio de Bruce, sin embargo, se desarrolla de
manera descriptiva en cuanto a los factores y
constreñimientos internos se refiere, privilegia los
imperativos contextuales de la política exterior peruana y
omite en su valoración de la década fujimorista
varios aspectos centrales de la agenda internacional peruana en
los 90: democracia; derechos humanos; el peso de la
política exterior sobre estos aspectos en el proceso
político doméstico y en el desarrollo nacional; y
la pérdida de autonomía del Estado peruano en la
definición de la política
económica y social .

Douglass Cassels analiza la crisis del
retiro del Perú de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (La Corte). El autor estudia no solamente los factores
contextuales sino los motivos reales de política interna
que condujeron al gobierno fujimorista a tomar la decisión
en relación con la coyuntura específica que
significaba la actitud de
rebeldía que mantenía Trinidad y Tobago desde 1998
cuando denunció la Convención Interamericana de
Derechos Humanos.

Sobre la base de un análisis de las relaciones
hemisféricas –bilaterales y multilaterales- del
Perú en materia de derechos humanos y la eficacia
política del sistema interamericano de protección
de derechos humanos, el autor llega a la conclusión de
que, durante la crisis, la Corte se vio obligada a enfrentarse
con una brecha bastante problemática entre unas facultades
formales amplias y un apoyo diplomático limitado que se ha
materializado repetidas veces en la actitud evasiva de los
órganos políticos de la
Organización de los Estados Americanos (OEA) para dar
respuestas directas y medidas ejecutivas en contra de un Estado
ofensor.

Esta carencia de apoyo diplomático de la OEA
refleja, según el autor, una ausencia de voluntad
política unificada en derechos humanos, al contrario de lo
que ocurre en Europa donde los
compromisos respecto del poder civil,
la democracia, el estado de derecho
y los derechos humanos son más profundos y fuertes que en
América
Latina: En contraste, por ejemplo, el Comité de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas emite solamente
recomendaciones no obligatorias, mientras que la Corte Europea de
Derechos Humanos concede solamente "justa satisfacción,"
confiándose en el Comité de Ministros para
reparaciones más sensitivas políticamente, tales
como reformas de las leyes
nacionales .

Carlos Iván Degregori analiza la
década de la antipolítica que encarnaron Alberto
Fujimori y Vladimiro Montesinos y destaca cómo, a lo largo
de los 90s, el régimen fue reclutando un tipo particular
de especialistas, diferentes de los habituales
tecnócratas: intelectuales
de corte señorial, especialistas en derecho y relaciones
internacionales que aportaban "tanto sus conocimientos como la
magia que todavía conservan en el país el abolengo
y la condición de "señor" , Francisco Tudela y
Fernando de Trazegnies. La misión de
dichos personajes fue, de acuerdo a Degregori, elaborar los
fundamentos ideológicos a favor de las posiciones del
régimen en temas controversiales como las violaciones de
derechos humanos. Ambos fueron Ministros de Relaciones Exteriores
y, por ende, influyeron profundamente en la política
exterior del fujimorismo.

El artículo de Jane Marcus-Delgado,
publicado por el Instituto de Estudios Peruanos el 2001 , examina
la caída de Fujimori y la confluencia de hechos y
circunstancias que provocaron su caída final. Analiza la
fabricación de la legitimidad interna del fujimorato que
se dio a través de un férreo control de los
recursos del
Estado, la prensa y el Servicio de Inteligencia
Nacional, así como los factores que le permitieron
mantener su legitimidad política externa, tema éste
que aborda en una línea similar a la de Ronald Bruce St
John, es decir, sobre la base de los principios básicos de
la política exterior estadounidense hacia Latinoamérica, aunque con un
espíritu mucho más crítico.

Juan Miguel Bákula , aborda todos los
temas importantes de la política exterior peruana a lo
largo de 180 años de historia. Al igual que
Ronald Bruce, adopta una visión histórica y toma
como nivel de análisis el sistema internacional y las
relaciones bilaterales del Perú. No obstante,
Bákula se preocupa por destacar el efecto de ciertas
variables explicativas internas sobre las decisiones concretas de
política exterior adoptadas por el régimen
fujimorista y compromete abiertamente su análisis con una
valoración ética a
favor de una opción democrática.

Analiza, igualmente, temas específicos de las
relaciones exteriores del régimen fujimorista haciendo
énfasis en la dimensión causal política
interna-política exterior, aunque teniendo siempre como
objeto central de estudio y nivel de análisis las
relaciones bilaterales. De este modo, entre los temas y hechos
que Bákula describe o analiza con esta perspectiva
están el golpe cívico-militar del 5 de abril de
1992; el retiro de la competencia
obligatoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el
ámbito de las relaciones Perú-Estados Unidos; y la
diplomacia presidencial en el episodio de las Convenciones de
Lima (1993) en el marco de las relaciones peruano-chilenas,
así como en el marco de las relaciones con
Ecuador.

Diego García-Sayán , aunque
sólo de manera descriptiva y como antecedente, menciona la
situación en que se encontraban la democracia, el respeto a los
derechos humanos, la corrupción, el deterioro profundo de la
función
pública y el debilitamiento institucional del Servicio
Diplomático durante la década fujimorista. El libro
se concentra en los aspectos fundamentales de la gestión
de García-Sayán como Ministro de Relaciones
Exteriores, período en el cual le correspondió
desarticular la política exterior fujimorista
"inexistente" y "reactiva" , y liderar la formulación de
una nueva política exterior.

Marc Galvín sostiene, con respecto a la
política peruana de gestión de la biodiversidad
de los 90s, que el compromiso para la conservación de la
biodiversidad estuvo determinado, entre otros factores, por
razones de política interior. Destaca el hecho de que en
los 90, pese a que el régimen fujimorista se dedicó
a debilitar los movimientos sociales o a reducirlos al
clientelismo, dicha práctica no se repitió con el
movimiento
ligado a la conservación de la naturaleza, el cual, por el
contrario, fue reforzado con el propósito de obtener
legitimidad política.

El
régimen político fujimorista

Uno de los principales elementos constitutivos del
sistema político es el régimen. Este, a su vez,
comprende, entre otros, las estructuras de
autoridad, en
sus dos modalidades:

• Estructuras de decisión, aquellas que
  distribuyen los costos y
  beneficios dentro de la sociedad; y
• Estructuras de refuerzo (enforcement), en las
  que están comprendidas las estructuras orientadas a la
  ejecución de las decisiones, las que fuerzan a la
  obediencia y las que extraen recursos de la
  sociedad.

En los regímenes no democráticos, las
estructuras de reforzamiento tienden a convertirse en estructuras
de decisión y éstas a hacerse más verticales
y transformarse en simples agentes de ejecución y
comportarse como estructuras de reforzamiento. De esta
manera, el grado de verticalidad e informalidad de las
estructuras de decisión, así como de su
transformación en estructuras de reforzamiento ayudan a
entender cuál era el grado de autonomía en la
asignación y uso de los recursos del Estado y el grado de
eficacia de los mecanismos democráticos de control
(independencia
y separación de poderes) y rendición de cuentas
(responsabilización) durante el fujimorato, período
en el que el régimen político, entre otras
peculiaridades, se caracterizó por lo
siguiente:

• La existencia formal de instituciones de control y
  democrático-representativas pero que, en la
  práctica, se materializaba en una ausencia de
  contrapesos institucionales y de separación de poderes:
  la intervención y subordinación del Parlamento,
  la práctica de la votación parlamentaria en
  bloque, el transfuguismo, la compra de apoyo político,
  la falta de independencia del poder judicial
  y del Ministerio Público, la provisionalidad de jueces y
  fiscales, la subordinación del Tribunal Constitucional,
  etc;
• El predominio de las estructuras paralelas de poder
  en los procesos de
  toma de decisiones, entre otros hechos, por ejemplo, el papel
  que cumplió Vladimiro Montesinos y el Servicio de
  Inteligencia Nacional; y
• La existencia de un estilo cerrado, decretista, poco
  transparente y de "hechos consumados" en los procesos de toma
  decisiones.

Como consecuencia, las estructuras de decisiones y los
procesos de elaboración de política exterior
experimentaran profundos cambios que fueron realizados a
través de una política pública instrumental
que transformó la cultura
organizacional de la Cancillería peruana. Los cambios
operados buscaron otorgar al gobierno un alto grado de control de
los recursos de política exterior para favorecer los
intereses de grupo de la coalición dominante en desmedro
de los intereses nacionales, distorsionaron la agenda exterior en
materia de democracia y derechos humanos y provocaron el
desarrollo de un estilo diplomático
político-confrontacional que sumió al país
en el aislamiento político internacional.

En las líneas siguientes, daremos un vistazo a
tales cambios que no es otra cosa más que un examen
sucinto sobre el diseño
de las herramientas
organizacionales con las que el gobierno de Alberto Fujimori
subordinó las estructuras de decisión de
política exterior a los designios de la coalición
dominante.

Los rasgos
generales de las políticas
públicas de los 90 en materia de democracia y derechos
humanos.

En principio, debemos mencionar que existe consenso
acerca del hecho de que el régimen político
fujimorista postulaba unos valores ideológicos y creencias
de índole neoliberal extrema, autoritaria y
asistencialista (o neo-populista); gozaba de un fuerte control de
los recursos o instrumentos del Estado ; y poseía un alto
grado de autonomía con respecto a la opinión
pública y bajo con respecto a las elites económicas
y sociales que le dieron sustento. A partir de esta idea, la
hipótesis que proponemos es dichas
variables explicarían las transformaciones operadas en la
cultura organizacional de la Cancillería peruana en los
90.

La
naturaleza de las políticas públicas de
política exterior

En términos generales, las políticas
públicas prioritarias de la política exterior en
los 90 se caracterizaron por:

• La introducción de los elementos
  ideológicos neoliberales que sustentaron el proceso de
  ajuste económico en lo interno y el de
  reinserción financiera en lo externo;
• El fortalecimiento de la eficiencia
  gerencial privada como "valor
  público";
• El énfasis en la intensificación de los
  lazos económicos bilaterales y transnacionales, en
  particular, la acentuación de las relaciones comerciales
  y financieras;
• El fortalecimiento de la "imagen económica"
  del país; y
• La desatención de la "imagen
  político-democrática".

Dichas políticas públicas buscaron
resolver los principales desafíos y urgencias de la
política exterior peruana en los 90 que fueron,
fundamentalmente, las crecientes denuncias por violaciones de
derechos humanos, la poca comprensión de la comunidad
democrática internacional respecto al fenómeno de
la subversión terrorista y el aislamiento financiero
internacional. Estos retos se hallaban estrechamente ligados a
problemas de
índole interna con alcance global como eran: la violencia
interna y la crisis económica hiperinflacionaria
.

Dichas soluciones,
sin embargo, no fueron resultado de políticas de Estado o
de consenso sino que estuvieron determinadas por los postulados
ideológicos, valores y creencias de la coalición
dominante y fueron definidas de manera centralizada, antes que a
través de un proceso de debate
público democrático. La implantación de
tales postulados, a su vez, fue favorecida por la enorme
autonomía y apoyo de los socios políticos (las
fuerzas armadas, el sector empresarial y los organismos
financieros internacionales) del gobierno que permitieron a
éste aplicar, desde agosto de 1990, un modelo neoliberal
extremo sin políticas sociales que sirvieran como
contrapeso y alivio para los sectores más pobres de la
sociedad y conjurar la crisis económica hiperinflacionaria
y reinsertar el Perú en la comunidad financiera
internacional.

Simultáneamente, el régimen fujimorista,
decidido a privilegiar una solución autoritaria para el
problema político, fue haciéndose del control casi
total de los recursos del Estado mediante la ejecución de
prácticas que debilitaron el proceso democrático e
impusieron en el juego
político una serie de condiciones materiales y
relacionales que condujo a que la lucha política se diera
entre un gobierno crecientemente autoritario y unas fuerzas de
oposición lideradas por partidos
políticos con pocas posibilidades de obtener apoyo y
espacios de negociación dentro del
país.

Por esta razón, dichas fuerzas se vieron en la
necesidad de trasladar la pugna al escenario internacional y
dejar un enorme espacio de autonomía interna que, de un
lado, restringía la disputa a las características
más generales y visibles de un proyecto político
cuya implementación contravenía la democracia como
factor de legitimidad y los principios universales de los
derechos humanos y, de otro, debilitaba los mecanismos de
responsabilización vertical y horizontal, dejando campo
libre para la corrupción organizada.

El contenido y criterios de estas políticas
públicas se plasmaron tanto en los discursos oficiales
(presidenciales y ministeriales) que recogieron aspectos
centrales de los proyectos económico y político del
Régimen como en la asignación de recursos y la
sucesión uniforme de hechos políticos que marcaron
una evolución en la forma de conducción de la
política exterior de lo pragmático a lo
ideológico-neoliberal y, finalmente, a lo
político-confrontacional.

El proceso democrático y los derechos
humanos en la política exterior

La progresiva adquisición de rasgos autoritarios
ocasionó cambios importantes en la agenda, las estructuras
de decisión, el proceso de elaboración de la
política exterior, así como en el estilo de
diplomacia y condujo a que las relaciones exteriores del
Perú experimentaran repetidas crisis políticas como
consecuencia de las repercusiones negativas que tuvieron en la
comunidad internacional las acciones del
gobierno de Alberto Fujimori con respecto a las obligaciones
internacionales del Estado peruano en materia de democracia y
derechos humanos.

El incumplimiento de tales obligaciones fue alentado por
la concepción militarista que predominó en la
formulación e implementación de la política
de pacificación y lucha contra el terrorismo, y
ocasionó que, desde los primeros meses del gobierno
fujimorista, surgieran incoherencias entre el discurso
oficial y la práctica antisubversiva real que fueron
reflejándose, progresivamente, en el deterioro de la
situación de los derechos humanos en el
país.

Así, encontramos que, en los seis primeros
años del fujimorato, la política exterior en
materia de democracia y derechos humanos se concentró en
a) difundir la real naturaleza de los grupos
terroristas y subrayar el carácter circunstancial de los excesos
cometidos por las fuerzas armadas; mientras que en los
últimos cuatro años, en b) desviar la atención de la opinión
pública mundial hacia temas de derechos humanos de segunda
y tercera generación menos controvertidos como medio
ambiente, diversidad ecológica, los derechos del
niño y la mujer,
poblaciones indígenas, desplazados internos, entre otros;
y c) lograr la impunidad de
ciertos actores de la coalición dominante por las
violaciones de derechos humanos; y obtener la legitimidad
internacional necesaria para la continuidad del proyecto
político a través de la re-reelección de
Alberto Fujimori en el año 2000.

Estas tendencias favorecieron el desarrollo de un estilo
confrontacional de política exterior que se tradujo en
repetidos incidentes diplomáticos con los gobiernos de
algunos países socios del Perú , así como
con los organismos internacionales, la prensa y la sociedad civil
internacional y llevó al gobierno a una situación
de aislamiento político que tuvo sus puntos
representativos más críticos en las siguientes
coyunturas:

La política exterior peruana en los 90, por ende,
más que en cualquier otro período, estuvo
íntimamente ligada a las necesidades de supervivencia y
legitimidad del gobierno y proyectó en el campo externo
las características del régimen político y
las contradicciones internas del país.

La cultura organizacional

La cultura organizacional puede ser definida como un
sistema de valores (aquello que es importante) y creencias (la
forma cómo funcionan las cosas) compartidos que
interactúan con la gente y determinan una forma aceptada
de interacción y relaciones típicas
dentro de determinada organización. Comprende
también las estructuras de organización, los
procesos de toma de decisiones y los sistemas de
control de una compañía para producir normas de
comportamiento
(la manera cómo se hacen las cosas aquí)
.

En lo que a las organizaciones
públicas se refiere (los ministerios de
relaciones o asuntos exteriores o, más
específicamente, los servicios
diplomáticos), podemos decir que tienen culturas
organizacionales diferentes (objetivos y valores, estilos de
administración y normas) para realizar sus
actividades, las mismas que están permanentemente
influenciadas por las transformaciones del contexto nacional (el
régimen político, por ejemplo) e internacional ,
tal como ocurrió en el caso peruano a principios de los
90.

La
transformación de la cultura organizacional de la
Cancillería peruana

El Ministerio de Relaciones Exteriores, particularmente
el Servicio Diplomático, fue objeto de numerosas medidas
de reforma que abarcaron la cultura institucional, la estructura
organizacional, los recursos humanos, la formación del
funcionario diplomático y la cultura de investigación científica y que se
plasmaron en: :

• La implantación de una cultura de
  gestión gerencial privada y valores institucionales
  fuertemente verticales;
• La imposición de una estructura organizacional
  vertical;
• La implantación de un clima de
  amenaza institucional, voluntarismo e informalidad en la
  administración de los recursos humanos como
  garantía de control institucional; y
• La incorporación de sesgos ideológicos
  en los programas de
  estudios de la Academia Diplomática del Perú;
  y
• La instauración de una política de
  desaliento y eliminación de la investigación
  académica y científica
  autónomas.

Los párrafos siguientes pretenden mostrar
sintéticamente cómo las características del
régimen político determinaron la orientación
de dichas transformaciones. Estas se hallan resumidas e
integradas en el cuadro 1.

Los ámbitos de la
reforma

La denominada reforma del Ministerio de Relaciones
Exteriores fue un esfuerzo aislado de "modernización" que,
si bien mejoró los procesos de gestión y la
calidad de los
servicios consulares para el ciudadano, tuvo como objetivo
esencial adecuar los instrumentos de la política exterior
al proyecto económico y político del régimen
fujimorista y asegurar la hegemonía de los puntos de vista
del equipo político del mismo sobre los enfoques
institucionales de la diplomacia profesional. De este modo, el
gobierno de Fujimori logró instrumentar los recursos
modificables de política exterior peruana para perseguir
los objetivos de su agenda exterior y obtuvo un fuerte control de
los medios ideológico-culturales, diplomáticos
(organizacionales, recursos humanos y funciones de
representación y negociación) y económicos
(presupuestos y
herramientas promotoras). El control de cada uno de tales
instrumentos correspondió a un ámbito de
acción (interno o externo) y a una o más
dimensiones modificables de la política exterior, tal como
intentamos sintetizar en el cuadro 2.

Gestión y cambio de la cultura
institucional

La actuación del Régimen en este
ámbito se concentró en la transformación de
los fundamentos y bases jurídico-ideológicas de la
política exterior, así como en la naturaleza y
funciones del Servicio Diplomático. Con este
propósito, los cambios iniciales más importantes en
la utilización de los instrumentos de política
exterior se concentraron en cuatro líneas
básicas:

• El desplazamiento del eje de la política
  exterior de una lógica política hacia una
  lógica económica neoliberal que tuvo su rasgo
  más saltante en la consagración de la
  superioridad normativa de los contratos de
  negocios
  sobre los tratados de
  derechos humanos;
• La acentuación del predominio del Poder
  Ejecutivo en la política exterior
  (hiperpresidencialismo y diplomacia presidencial) en la
  elaboración de políticas
  públicas;
• La subordinación de la diplomacia profesional;
  y
• El debilitamiento de los mecanismos de
  responsabilización horizontal.

Posteriormente, se introdujeron otros cambios motivados
por la crisis de legitimidad del Régimen y sus planes para
perpetuarse en el poder, los cuales, en conjunto con los
anteriores, desalentaron cualquier posibilidad de incorporar una
mentalidad más abierta, flexible, transparente e
institucional en la toma de decisiones. Dichas transformaciones,
por el contrario, alentaron la implantación de una
visión más vertical, voluntarista y
tecnocrática que favoreció la prevalencia de las
estructuras paralelas de poder y la disgregación de los
funcionarios diplomáticos profesionales.

La adaptación de la estructura
organizacional

El diseño de la estructura organizacional
coadyuvó con la acentuación del presidencialismo en
la política exterior e instauró mecanismos de
coordinación fuertemente verticales que se materializaron
en los siguientes hechos:

Primero, se implantó la divisibilidad de la
administración y la política. Esta
última medida fue, sin embargo, revocada en 1996 cuando
una nueva ley
orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores
reinstauró la indivisibilidad del cargo de Viceministro de
Relaciones Exteriores y Secretario General.

Segundo, el poder ejecutivo, más que en los dos
gobiernos anteriores concentró fuertemente el poder de
decisión en materia de política exterior. Ello fue
consecuencia lógica de lo que paralelamente ocurría
en otros ámbitos de la administración del Estado:
el diseño y los fundamentos constitucionales de
política exterior; la subordinación de las
instituciones autónomas de control; la falta de
independencia del poder
legislativo; el uso y abuso de los decretos de urgencia por
parte del ejecutivo; el alto grado de centralización política y
económica; y la incapacidad de los actores de
política interna (partidos políticos) para
identificar los destinatarios principales (beneficiarios o
víctimas) de las decisiones externas.

Tercero, la Constitución de 1993 mantuvo un
escalón intermedio entre el presidente y el canciller, el
presidente del Consejo de Ministros o primer ministro, portavoz
autorizado del gobierno y encargado de coordinar las funciones de
los demás ministros, refrendar los decretos legislativos,
los decretos de urgencia y los demás decretos y
resoluciones que señalaban la Constitución y la ley
y con responsabilidad política, pero
reservó para el Presidente y su entorno inmediato la
facultad de diseñar e implementar la agenda exterior y
nombrar y remover, sin control parlamentario, a los embajadores y
agentes consulares.

Cuarto, con excepción de Luis Marchand Stens, los
ministros de relaciones exteriores fueron personalidades que
representaron intereses sectoriales específicos,
compartieron visiones, cooperaron temporalmente con la agenda
particular del Régimen o mantuvieron con los actores clave
de la coalición dominante vínculos que, en la
mayoría de casos, se extendieron más allá
del término de sus gestiones. Siendo cancilleres, tales
personalidades no se dedicaron simplemente a la mejora de la
imagen del país en el exterior y al fomento de las
exportaciones,
sino que participaron activamente en el manejo de las cuestiones
de poder interno.

La política de recursos
humanos

La política de recursos humanos tuvo por
finalidad garantizar el status quo y la estabilidad al
interior de la Cancillería, así como subordinar la
diplomacia profesional a los designios del régimen
fujimorista. El ejemplo más dramático de esta
política se dio entre diciembre de 1992 y noviembre del
2000, cuando se produjo la fractura institucional y el cese
masivo de 117 funcionarios diplomáticos, se aplicaron
filtros ilegales a las reincorporaciones de funcionarios
ordenadas por la Corte Suprema y se manipuló las normas
que pretendían reglamentar los procesos de evaluación
y ascensos; mientras que, paralelamente, el Régimen
otorgaba con absoluta libertad
embajadas políticas y agregadurías como premios y
recompensas a quienes le eran leales. De un lado, la
destitución de funcionarios diplomáticos, las leyes
especiales que regulaban el Servicio Diplomático, el abuso
de las causales de retiro y la carencia planificada de normas
reglamentarias permanentes y transparentes para las evaluaciones,
promociones, rotaciones y plan de carrera,
impusieron la amenaza y el miedo, así como la
consagración del voluntarismo y la inseguridad
profesional como reglas y mecanismos de control institucional. Y
de otro, el Régimen no desperdició jamás la
oportunidad de promover a su propia gente dentro de la esfera
diplomática y aprovechar al máximo la ausencia de
una limitación legal al número de embajadores
políticos que pudiera designar el presidente así
como la carencia de una disposición constitucional que
exigiera la aprobación previa del poder legislativo. El
gobierno se preocupó por tener presencia en aquellos
países donde era indispensable promover las percepciones,
intereses, planteamientos, proyectos y políticas de la
coalición en el poder. Casi todas las principales misiones
diplomáticas albergaron a embajadores políticos
designados específicamente a promover los planteamientos
del gobierno, llegando, en varios casos, a contratar firmas de
abogados o de relaciones
públicas para mejorar la posición o imagen de
Alberto Fujimori.

La reacción de los diplomáticos
profesionales frente a todos estos abusos no tuvo la fuerza
necesaria para desalentar al gobierno de Alberto Fujimori, pues,
pese a que como regla general, se dieron loables gestos de
solidaridad
moral y
económica de parte de los miembros de la Asociación
de Funcionarios del Servicio Diplomático (AFSDP) hacia sus
colegas destituidos, la AFSDP nunca llegó a funcionar como
una organización gremial en defensa de sus asociados. Esto
se debió, a varias razones:

En primer lugar, la instalación de una
política de amenaza institucional por parte del
Régimen; en segundo lugar, la elección de
soluciones basadas en un enfoque de negociación
política con el Régimen pero en profundas
condiciones de desigualdad por parte de los asociados; en tercer
lugar, el fracaso de los esfuerzos de acción colectiva y a
la falta de autonomía de esta entidad determinada por el
hecho de que el Presidente de la misma fuera, al mismo tiempo,
Viceministro y Secretario General de Relaciones Exteriores y Jefe
del Servicio Diplomático en un contexto en el que la
separación de roles era imposible, tal como ocurrió
entre julio de 1995 y diciembre de 1999; y en último
lugar, el enorme peso de la tradición burocrática
vertical heredada de la república oligárquica y el
reformismo militar, de la cual la mayoría de funcionarios
no fuimos capaces de desprendernos y que, en muchos casos, nos
paralizó frente al abuso del poder.

El presupuesto: la
cuantificación de la estrategia

El balance la década nos permite ver que el
Perú mantuvo una presencia diplomática permanente
en aproximadamente 65 países y que la participación
de la Cancillería en el presupuesto nacional estuvo en un
rango del 0.71 % al 1.69 % del presupuesto nacional.

Al principio de los 90, la administración de los
recursos financieros visibles reflejaba una baja
diversificación de la política exterior y un alto
grado de concentración de recursos en las relaciones
bilaterales con Estados Unidos y los países de Europa
Occidental y limítrofes. Esta, sin embargo, muestra a
partir de 1994 una distribución de los recursos financieros
fuera más diferenciada y equitativa, aunque siempre con
una concentración mayoritaria de recursos en las embajadas
más importantes o según lo exigiera la coyuntura de
política exterior, cual fue el caso de los países
garantes del Protocolo de
Río de Janeiro (Brasil, Argentina, Estados Unidos, Chile y
Colombia) en
ocasión del conflicto y
negociaciones con Ecuador entre 1995 y 1998.

De otra parte, un análisis de la evolución
de los montos del presupuesto de 1990 al 2000 sugiere que, con
excepción del período 1991-1992, los porcentajes de
participación más altos corresponden a los
años en que se dieron coyunturas de crisis
políticas que cuestionaron a la supervivencia
política del Régimen.

Finalmente, existen evidencias que
sugieren que existía una parte importante de recursos
financieros "no visibles" que se manejaban sin conocimiento
de la Cancillería peruana y que fueron destinados a
promover los intereses particulares del Régimen a
través de la contratación de lobbies y
estudios de abogados extranjeros.

Formación profesional e
investigación científica

La reforma también involucró cambios
importantes en el área académica y de
formación del funcionario diplomático de
carrera.

En primer lugar, las transformaciones de la estructura
orgánica de la ADP muestran con claridad cómo,
desde 1992, se eliminaron los dos órganos colegiados que,
de una u otra manera, permitían el intercambio libre,
plural y autónomo de ideas al interior de la ADP: el
Consejo Superior y el Consejo Académico.

En segundo lugar, los cambios que se observan en los
requisitos de postulación e ingreso a la ADP, el contenido
de los planes de estudio de la ADP y de los cursos de
perfeccionamiento profesional para funcionarios
diplomáticos y el discurso político en las
actividades extracurriculares, sugieren que estas
transformaciones tuvieron como objetivo instaurar un nuevo perfil
diplomático que se esperaba fuera técnico,
promotor, pragmático y apolítico.

En tercer lugar, las reformas curriculares indican,
asimismo, una ligazón orgánica con el proyecto
económico y la visión gerencial privada de la
política hasta 1995, fecha a partir de la cual,
obedeciendo a otras coyunturas de política exterior y a
las necesidades de supervivencia del régimen antes que a
una orientación académica definida, se
privilegió el enfoque de la razón de Estado por
encima inclusive de las cuestiones humanitarias y
jurídicas . Esta política perjudicó
seriamente la calidad de algunas de las tesis de
investigación de los alumnos que egresaban de la ADP, en
particular aquellas cuyo análisis alcanzaba a temas de
política institucional e interna como sistemas
organizacionales, opinión pública, fundamentos de
la política exterior, etc.

Por último, la política o, mejor dicho, la
"antipolítica" de investigación científica
muestra que uno de los objetivos de la reforma fue obstaculizar y
eliminar cualquier esfuerzo de desarrollo académico
autónomo. Entre sus logros más importantes
estuvieron la desaparición de la Maestría en
Relaciones Internacionales, la transformación del
Instituto Peruano de Relaciones Internacionales (IPRI) en
Instituto Peruano de Economía
Internacional (IPEI) y, en 1996, la desaparición de
éste.

Conclusiones

Primera: las características del régimen
político instaurado por el fujimorato en los 90 alentaron
una reforma de la Cancillería peruana que se
materializó en el diseño de una cultura
organizacional que permitió que muchas decisiones de
política exterior fueran adoptadas mediante procesos
autoritarios, centralizados y aislados que condujeron al
país a un proceso cada vez más profundo de
aislamiento político internacional.

Segunda: convertida la Cancillería en un simple
agente de ejecución y sus estructuras de decisión
se transformaron en estructuras de refuerzo y sanción que
eran utilizadas para garantizar el status quo mediante el
control autoritario de la discrepancia interna.

Tercera: la experiencia muestra que la vigencia del
sistema democrático, tal como se dio en el caso
español, es consustancial al mantenimiento del ciclo
formal de planificación, aprobación,
ejecución y control de la política exterior, y que
éste sólo es posible dentro en el marco de
estructuras de decisión en donde existan diferentes grupos
y niveles de decisión, conducción profesional,
autonomía decisional, fluidez y riqueza de comunicaciones, certidumbre de la
información, pluralidad de alternativas y actores en el
juego, flexibilidad del pensamiento de
los actores decisores y mecanismos efectivos de rendición
de cuentas.

Cuarta: Todos estos cambios han tenido, a mediano plazo
y como reacción, consecuencias positivas no esperadas en
la cultura organizacional de Cancillería que se han
evidenciado luego de la caída del régimen
fujimorista: aumento del espíritu democrático,
arraigo de una tradición de consulta y
participación en la elaboración de normas que
atañen a los funcionarios, atenuación de la
verticalidad para dar paso a una cultura organizativa más
horizontal, separación del concepto
jerarquía funcional del de verticalidad puro y simple,
pérdida del temor e incremento de la capacidad de
opinión de los funcionarios y mayor autonomía de la
Asociación de Funcionarios Diplomáticos del
Perú.

Quinta: el enfoque del tipo de régimen resulta
útil en tanto nos da elementos valiosos para entender la
diferencia entre la política exterior como política
de Estado y como política de Gobierno. Las primeras suelen
identificarse con las políticas estables a largo plazo que
son fruto de acuerdos políticos. Las segundas, por el
contrario, esquivan los acuerdos políticos y se sustentan
en la idea de que cada gobierno tiene el derecho, por el hecho de
haber sido elegido, de poner en práctica unilateralmente
sus ideas y propuestas. Estas políticas, con mucha
frecuencia, conducen a la polarización en el sistema
político, a la pérdida de la capacidad de diálogo
constructivo y, por último, al autoritarismo. Es en esta
diferencia que radica, tal vez, la mayor utilidad del
enfoque del tipo de régimen: que nos proporciona las
claves teóricas fundamentales para determinar la esencia
democrática o autoritaria de la política
exterior.

Cuadro 1: Medidas legales adoptadas
por el gobierno fujimorista y cambios en la política
exterior peruana

Cuadro 2: Los instrumentos de
política exterior

Autor:

Julio Álvarez Sabogal

Abogado y Licenciado en Relaciones Internacionales.
Magíster en Ciencia
Política.